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« Bienvenue en Tassmanie »

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Justice

« Bienvenue en Tassmanie »

Le 22 mars, le conseil national des barreaux (CNB) organisait l’édition 2019 des États généraux du droit social. Un atelier de formation à destination des avocats était consacré à la réforme du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale. Nous publions un compte-rendu non exhaustif des débats.

27/03/2019 Semaine Sociale Lamy, n°1855

Depuis le 1er janvier 2019, le tribunal des affaires de sécurité sociale (TASS), le tribunal du contentieux de l’incapacité (TCI), et la commission départementale d’aide sociale (CDAS) sont supprimées, en application des dispositions de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la Justice du XXIe siècle. C’est désormais le pôle social du Tribunal de grande instance (TGI) qui est compétent pour traiter du contentieux général de la sécurité sociale, du contentieux technique et d’une partie du contentieux de l’admission à l’aide sociale (pour une présentation de la réforme, J. Frangié-Moukanas et C. Potier, Le contentieux de la sécurité sociale : ce qui change au 1er janvier 2019, Semaine sociale Lamy n° 1842-1843, p. 12).
Un grand bouleversement tant pour les magistrats que pour les justiciables qui soulève de nombreuses questions pratiques.
Des questions auxquelles ont tenté de répondre, le 22 mars Sophie Bourla-Ohnona et Hervé Roberge, membres du Bureau du droit processuel et du droit social à la Direction des affaires civiles et du Sceau, Florence Kato, avocate au barreau de Paris qui représente notamment la CPAM aux audiences, Vincent Majerle, avocat au barreau de Strasbourg pour la parole aux assurés sociaux et Joël Espel, juge du TASS de Créteil à qui revient la paternité du titre de notre article, à l’occasion d’un atelier de formation sur le contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale animé par Rachel Saada, avocate au barreau de Paris et membre du CNB, organisateur de la journée à Paris. L’occasion de revenir sur cette réforme que, selon Rachel Saada, « tout le monde appelait de ses vœux » mais qui soulève de nombreuses difficultés pratiques.

Une réforme historique

La réforme du contentieux de la sécurité sociale et de l’aide sociale est le fruit des différentes législations, de décisions de justice1, du livre de Pierre Joxe « Soif de justice, au secours des juridictions sociales » (voir notre interview de Pierre Joxe, La misère des juridictions sociales est un échec de la République française, Semaine sociale Lamy n° 1622, p. 10) et de nombreux rapports2 dont le dernier en date, le rapport d’appui IGAS/IGSJ de février 2016, confie le contentieux de la sécurité sociale aux pôles sociaux des TGI. Il sera traduit par la loi Justice du XXIe siècle.
La réforme concerne 115 TASS, 26 TCI, 1 Cnitaat, environ une centaine de CDAS et la CCAS. Soit un contentieux d’environ 200 000 affaires, explique Hervé Roberge. Elle est jugée, par le Conseil d’État, comme la réforme la plus importante depuis 1958 en matière d’organisation juridictionnelle. Devant les CDAS, la représentation par avocats représente 3 % des affaires, 28 % devant la Cnitaat, 30 % devant l’ex TCI et 43 % devant les TASS. C’est donc, pour Hervé Roberge, un contentieux « confidentiel » qui se focalise sur certaines thématiques comme la faute inexcusable ou l’amiante et qui mériterait peut-être une réflexion sur l’aide juridictionnelle. « Mais n’allons pas trop vite en la matière », poursuit le représentant de la Direction des affaires civiles et du Sceau, puisque le niveau d’intervention de l’aide juridictionnelle devant les TASS et les TCI est de 2 %, 3 % devant la Cnitaat, et 1 % devant les CDAS.
Pour finir, Hervé Roberge précise que la réforme poursuit trois objectifs : la simplification, l’unification, l’humanisation.

Une réforme « inaboutie »

Pour Sophie Bourla-Ohnona, la réforme du contentieux de la sécurité sociale était « urgente ». « Il pouvait arriver, avant cette réforme, que pour une même histoire médicale, un justiciable se retrouve devant trois juridictions différentes avec des sursis à statuer, des problèmes de communication de pièces, des problèmes de secret médical. » « Dorénavant il n’y en a qu’une. » Mais il s’agit aussi d’une réforme « inaboutie ». « Le régime précontentieux n’est pas unifié » et il y aura un décret d’application de la loi de programmation de la justice (voir ci-contre). La loi Justice du XXIe siècle a été le socle. Mais depuis tout ne fait que bouger. La difficulté, explique Sophie Bourla-Ohnona, était de conserver les spécificités de la matière sociale (la consultation à l’audience, etc.) dans une réforme qui avait tendance à vouloir tout « TGIser ». « La loi Justice du XXIe siècle ne parlait que d’expertises judiciaires ! » Le législateur a tout écrasé, y compris la gratuité de la procédure. « Le décret [n° 2018-928, 29 oct. 2018] essaye donc de remonter à contre-courant, de réintroduire de la spécificité sociale. »

Des moyens à la peine

Sur les moyens, l’incertitude autour de cette réforme « a généré de la souffrance » avoue Sophie Bourla-Ohnona. Le ministère fait le point : 18 magistrats du siège ont été affectés dans les TGI, auxquels s’ajoutent 17 propositions de magistrats honoraires, plus des magistrats intégrés. Enfin, « les sorties d’écoles sont affectées aux pôles sociaux ». S’agissant des assesseurs, le décret est sorti et « ils vont maintenant être formés par l’ENM ». Enfin, pour les effectifs de greffe, aujourd’hui 52 agents sont dans une situation qui n’est pas encore claire « car on ne sait pas ce qu’ils souhaitent ». Par ailleurs, 100 ETP de contractuels, vacataires, ont été rajoutés pour aider au traitement des stocks. Tous ne partagent pas l’optimisme du ministère, notamment Joël Espel qui a vu à Créteil ses effectifs fondre comme neige au soleil. Sur Paris, explique Florence Kato, le contentieux technique reprend doucement. Les délais d’audience sont passés de 15 semaines à 6 mois – voire 18 mois à Strasbourg selon Vincent Majerle – et aucun expert n’est présent à ce jour aux audiences. Sophie Bourla-Ohnona reconnaît la difficulté. Les caisses ont désaffecté des agents suite à la réforme.

Une procédure nouvelle

Sur la procédure, le gouvernement espère que le recours préalable obligatoire va permettre de faire baisser le contentieux médical. « Il risque d’y avoir des décisions implicites de rejet », pointe Sophie Bourla-Ohnona. « C’est un grand changement ». En matière de contentieux technique, le recours préalable obligatoire se fera devant la Commission médicale de recours amiable (CMRA). Trois médecins se pencheront sur les dossiers ce qui risque d’appauvrir encore le vivier d’experts pour les audiences « puisque dès lors qu’ils ont statué sur le dossier, ils ne peuvent plus intervenir ». Une crainte que partage Florence Kato. « Le recours préalable obligatoire est surprenant pour les magistrats et va sans doute être considéré par certains justiciables, je pense au handicap, comme un retard dans la mise en œuvre et l’accès au juge », note par ailleurs Sophie Bourla-Ohnona.
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NOTES
1. Sur contestation de la composition de la Cour nationale de l’incapacité (Cass. ass. plén., 22 déc. 2000, nos 99-11.303 et 99-11-615). 200 décisions entre 2001 et 2002 ont aussi contesté la composition des TCI. Enfin sur l’impartialité des juridictions en application de l’article 6 de la CEDH (Cons. const. QPC, 25 mars 2011, n° 2010-110, s’agissant de la composition de la CDAS ; Cons. const. QPC, 8 juin 2012, n° 2012-250, s’agissant de la composition de la commission centrale d’aide sociale (CCAS)).
2. Conseil d’État, « L’avenir des juridictions spécialisées dans le domaine social », déc. 2003 qui critique l’impartialité des juridictions et le défaut de contradictoire ; Cour de cassation, Rapport annuel 2010 qui pointe la nécessité de réformer ces juridictions ; rapport IGAS de 2011 qui évoque la possibilité de constituer une nouvelle juridiction mixte composée de représentants du Conseil d’État et de représentants de la Cour de cassation ; D. Marshall, Les juridictions du xxie siècle, déc. 2013 qui propose de constituer une juridiction sociale composée d’un tribunal du travail et d’un tribunal de sécurité sociale.

 

 

Sabine Izard

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