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Réforme des retraites : les deux projets de loi présentés en Conseil des ministres

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Réforme des retraites : les deux projets de loi présentés en Conseil des ministres

Après plusieurs semaines de grève, les deux projets de loi portant réforme du système de retraite, l’un organique, l’autre ordinaire, ont finalement été adoptés lors du conseil des ministres du 24 janvier 2020. Le premier fixe notamment le pilotage financier du système universel dans le cadre des LFSS, tandis que le second établit l’ensemble des mesures instituant le système universel, parmi lesquels le mécanisme de l’âge d’équilibre par génération permettant de partir à taux plein, les mécanismes d’acquisition des points et d’indexation des pensions, ainsi que le financement du système.

28/01/2020 Liaisons sociales Quotidien, 28/01/2020

Les projets de loi organique et ordinaire instituant un système universel de retraite ont été adoptés en Conseil des ministres le 24 janvier après la transmission des avant-projets de loi le 9 janvier aux partenaires sociaux (v. l’actualité nº 17976 du 13 janvier). Dans ce premier article consacré au décryptage de ces textes, nous présentons les principaux paramètres du système universel, notamment les modalités de constitution des droits, de détermination des valeurs d’acquisition et de service du point, d’inde-xation des pensions et le niveau des cotisations envisagées pour financer le futur système. Peu de modification par rapport aux avant-projets, excepté la suppression de l’âge d’équilibre à court terme (v. l’actualité nº 17979 du 16 janvier 2020).

L’acquisition des points

Dans le système universel de retraite, les droits à retraite seraient calculés en points. Ceux-ci seraient acquis, précise le projet de loi ordinaire, annuellement tout au long de la carrière et comptabilisés sur un compte personnel attribué à chaque assuré.
Les points s’acquerraient au titre des cotisations retraite versées au titre de l’activité professionnelle. Ils seraient le résultat de la division du montant de ces cotisations par la valeur d’acquisition du point au titre de l’année considérée. Par ailleurs, des points de solidarité seraient accordés au cours des différentes périodes pouvant marquer la vie professionnelle ou personnelle de l’assuré (chômage, maladie, interruption d’activité pour l’éducation des enfants etc.).
À ces points acquis, s’ajouteraient des points attribués en fin de carrière, notamment des majorations accordées aux parents pour l’éducation des enfants et du minimum « garantissant une pension satisfaisante aux assurés ayant atteint l’âge d’équilibre » selon l’exposé des motifs.
Le montant de la retraite correspondrait au produit des points ainsi constitués par l’assuré et de la valeur de service, qui serait déterminée par le Conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle. Les partenaires sociaux fixeraient également, annuellement, une valeur d’acquisition des points (le nombre de points constitués à partir des cotisations versées).

Les valeurs de service et d’acquisition des points

Les valeurs d’acquisition et de service du point seraient, souligne l’exposé des motifs du projet de loi, communes à l’ensemble des assurés pour qu’un euro cotisé ouvre les mêmes droits pour tous, conformément aux préconisations de Jean-Paul Delevoye remises au Premier ministre en juillet dernier (v. l’actualité nº 17861 du 22 juillet 2019).
Ces valeurs seraient revalorisées au 1er janvier de chaque année selon des taux définis dans les conditions suivantes :
- à titre transitoire jusqu’au 31 décembre 2044, ces taux seraient fixés par une délibération du conseil d’administration de la caisse nationale de retraite universelle approuvée par décret ou, en l’absence de délibération ou en l’absence d’approbation de celle-ci, par un décret. Chacun de ces taux devrait être supérieur à zéro et compris entre l’évolution annuelle des prix hors tabac et l’évolution annuelle du revenu moyen par tête, constatée par l’Insee ;
- à compter du 1er janvier 2045, ces deux taux seraient égaux à l’évolution annuelle du revenu moyen par tête, sauf si des taux différents sont fixés soit par une délibération du conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle approuvée par décret soit, en l’absence d’une telle délibération ou de son approbation, par un décret.
Selon l’exposé des motifs, cette indexation sur le revenu moyen annuel permettrait « que les droits à retraite constitués en début ou en milieu de carrière ne perdent de la valeur relativement à l’évolution des salaires » au jour du départ à la retraite. Toutefois, à titre transitoire, des modalités de montée en charge seraient prévues pour lisser le passage d’une indexation fondée sur l’inflation à une indexation fondée sur les revenus, afin notamment de ne pas nuire à l’équilibre du système, poursuit l’exposé des motifs.

L’incitation à atteindre l’âge d’équilibre

L’âge légal de départ à la retraite de 62 ans ne serait pas modifié, mais un système d’incitation à poursuivre l’activité professionnelle jusqu’à l’âge d’équilibre serait prévu. Un coefficient d’ajustement qui dépendrait de la différence entre l’âge de l’assuré à la date de la liquidation de sa retraite et l’âge d’équilibre de sa génération (qui évoluerait à deux tiers de l’évolution des prévisions de l’espérance de vie à la retraite des assurés) serait appliqué. Ce coefficient s’exprimerait en mois entiers et permettrait de minorer ou majorer le montant de la retraite selon que l’assuré liquide sa retraite avant d’atteindre l’âge d’équilibre ou après.
Selon le projet de loi, la valeur mensuelle du bonus/malus serait fixée par décret. Les coefficients, précise l’exposé des motifs, seraient à la main du conseil d’administration de la caisse nationale de retraite universelle. En effet, le conseil d’administration de la caisse universelle pourrait fixer, par dérogation, la valeur du coefficient d’ajustement applicable au titre d’une année considérée sans qu’elle ne puisse être supérieure ni inférieur d’un tiers à celle fixée par décret.
Le conseil pourrait également fixer une valeur différente de celle prévue par décret concernant l’âge d’équilibre applicable au titre d’une génération considérée - sous réserve que l’évolution qui en résulte soit nulle ou suive le même sens sans pouvoir être supérieure à l’évolution des prévisions d’espérance de vie à la retraite des assurés à la retraite.
Avant le 30 juin 2021, le conseil d’administration de la caisse nationale de retraite universelle devrait émettre des propositions pour la fixation de l’âge d’équilibre applicable à l’entrée en vigueur du système universel en référence à l’âge moyen de départ à la retraite des salariés du régime général hors départs anticipés pour la génération née à compter de 1975, en prenant en compte les propositions émises par la conférence de financement ainsi que l’équilibre financier du système à long terme. Au regard des propositions du Conseil d’administration de la Caisse nationale de retraite universelle et des projections de la conférence de financement, un décret fixerait l’âge d’équilibre avant le 31 août 2021.

Une indexation des pensions sur l’inflation

Le projet de loi prévoit un mécanisme de revalorisation des pensions différent de celui de la valeur d’achat et de service du point. Ainsi, la revalorisation annuelle des montants des retraites servies serait effectuée, au 1er janvier de chaque année, en fonction de l’évolution annuelle des prix hors tabac.
Par dérogation, la revalorisation annuelle pourrait être effectuée sur la base d’un coefficient différent fixé par une délibération du conseil d’administration de la Caisse nationale de la retraite universelle (CNRU). Dans un tel cas, cette délibération devrait être approuvée par décret. En outre, en l’absence de délibération ou d’approbation de celle-ci, la revalorisation annuelle pourrait être prise par décret. Lorsque la revalorisation serait effectuée par dérogation à l’indexation sur l’inflation hors tabac, le coefficient ne pourrait être inférieur à celui qu’il aurait dû être que dans la mesure nécessaire au respect de la trajectoire financière quinquennale. Dans ce cas, il ne serait rendu applicable que sous réserve de sa validation par la loi avant le 1er janvier de l’année considérée.
En tout état de cause, précise l’exposé des motifs, le niveau des pensions serait garanti dans le temps : aucune baisse des retraites ne serait permise.

Le financement du système universel

En matière de financement du futur du système, le projet de loi s’avère également conforme aux préconisations du rapport Delevoye. Il serait assuré pour les travailleurs salariés, précise l’exposé des motifs, de la manière suivante :
- pour partie, dans la limite de trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale (Pass), par une cotisation dont le taux serait fixé par décret à 25,31 % ;
- pour partie par une cotisation déplafonnée dont le taux serait fixé par décret à 2,81 %.
Au total, le niveau des taux de cotisation de retraite serait donc de 28,12 %, réparti à 60 % pour les employeurs et à 40 % pour les assurés.
Toutefois, seule la part plafonnée des cotisations serait prise en compte pour l’acquisition des points de retraite, « y compris lorsque ces cotisations feront l’objet d’exonérations ou d’exemptions, dès lors que celles-ci donnent lieu soit à prise en charge, soit à compensation par le budget de l’État dans les conditions prévues à l’article L. 131-7, soit à l’affectation de ressources au système universel de retraite », indique le projet de loi.
En outre, par dérogation, une délibération du conseil d’administration de la CNRU pourrait fixer des taux différents ainsi qu’une répartition différente entre employeurs et salariés, afin de garantir le respect de la trajectoire financière pluriannuelle du système de retraite. Le cas échéant, un décret viendrait approuver cette délibération ou énoncer les motifs pour lesquels elle ne peut être approuvée.
Des dispositions particulières relatives aux cotisations sont prévues pour les travailleurs non salariés, les salariés des anciens régimes spéciaux et les fonctionnaires.

Conférence sur l’équilibre et le financement des retraites

D’ici la fin du mois d’avril 2020, une conférence sur l’équilibre et le financement des retraites réunissant des représentants des syndicats, du patronat et de l’état - qui commencera ses travaux le 30 janvier - devrait remettre ses conclusions concernant les mesures à prendre pour atteindre l’équilibre financier de l’assurance vieillesse en 2027. Le projet de loi prévoit en outre l’habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance, au regard de ces propositions et dans un délai de trois mois à compter de la publication de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi visant à prévoir les modalités permettant d’atteindre cet équilibre financier en recourant aux paramètres suivants : âge d’ouverture des droits, conditions d’âge et de durée d’assurance requises pour le bénéfice d’une pension de retraite à taux plein, modalités de décote et de surcote par rapport à ce taux plein, affectation de recettes à l’assurance vieillesse, mobilisation du Fonds de réserve des retraites.

LES GRANDES LIGNES DES PROJETS DE LOI

Le projet de loi ordinaire comprend 65 articles répartis en cinq titres :
- le premier détaille l’architecture juridique du système universel et précise les principaux paramètres en matière de cotisations et d’acquisition et de calcul des droits ;
- le deuxième fixe l’âge légal de départ à la retraite ainsi que les dispositifs de départs anticipés et les modalités de transition entre l’activité et la retraite ;
- le troisième énumère les différents dispositifs de solidarité, notamment la retraite minimale, la prise en compte des interruptions d’activité, les droits familiaux et conjugaux ;
- le quatrième détaille l’architecture organisationnelle, ainsi que le pilotage et son architecture financière du futur système de retraite ;
- le cinquième prévoit les modalités d’entrée en vigueur et de transition vers le système universel, ainsi que des habilitations d’ordre général, et ratifie certaines ordonnances prises dans le cadre de la loi Pacte.
Quant au projet de loi organique, il complète le projet de loi ordinaire avec notamment :
- l’encadrement du pilotage financier du système universel, en prévoyant notamment une règle d’or garantissant l’équilibre du système sur une période de cinq ans ;
- l’élargissement du champ des LFSS (lois de financement de la sécurité sociale) aux régimes de retraite complémentaire légalement obligatoires afin d’assurer au Parlement une vision globale des enjeux financiers en vue de la transition vers le nouveau système ;
- les dispositions nécessaires à l’intégration des parlementaires, des membres du Conseil constitutionnel et des magistrats judiciaires.]

Proj. de L. org. (système universel de retraite adopté en Conseil des ministres le 24 janv. 2020)
Proj. de L. (système universel de retraite adopté en Conseil des ministres le 24 janv. 2020)

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