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Les juridictions administratives aux commandes des plans de sauvegarde de l’emploi

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Éclairage

Les juridictions administratives aux commandes des plans de sauvegarde de l’emploi

La loi no 2013-504 du 14 juin 2013 a opéré une réforme majeure en matière de licenciement économique en confiant au juge administratif, en lieu et place du juge judiciaire, le contrôle des plans de sauvegarde de l’emploi.

05/04/2017 Jurisprudence Sociale Lamy, n° 428

Depuis lors, les tribunaux administratifs, sous le contrôle du Conseil d’État, construisent une jurisprudence sur la base d’un principe clair applicable en droit administratif : il n’existe pas de nullité sans grief.

En application de ce principe, le Conseil d’État réalise un contrôle des plans de sauvegarde de l’emploi, en prenant en compte la jurisprudence judiciaire antérieure mais également en s’éloignant de sa position lorsqu’elle n’est pas compatible avec le principe susvisé.

La jurisprudence du Conseil d’Etat tend ainsi à plus de pragmatisme que celle des juridictions judiciaires qui ont pu, par le passé, se laisser aller à la tentation de la nullité en raison d’une application trop stricte de principes juridiques sans examen des griefs en résultant le cas échéant.

Cette tendance s’est encore illustrée en 2016, et en ce début d’année 2017, au travers de jurisprudences relatives aux critères d’ordre de licenciement, à la définition des catégories professionnelles, à la commission de suivi ou encore à la motivation des décisions d’homologation du plan.

I - La pondération des critères d’ordre de licenciement : neutraliser un critère équivaut à omettre un critère

En application de l’article L. 1233-5 du Code du travail, « lorsque l’employeur procède à un licenciement collectif pour motif économique et en l’absence de convention ou accord collectif de travail applicable, il définit les critères retenus pour fixer l’ordre des licenciements, après consultation du comité d’entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel.

Ces critères prennent notamment en compte :

  • 1. Les charges de famille, en particulier celles des parents isolés ;
  • 2. L’ancienneté de service dans l’établissement ou l’entreprise ;
  • 3. La situation des salariés qui présentent des caractéristiques sociales rendant leur réinsertion professionnelle particulièrement difficile, notamment celle des personnes handicapées et des salariés âgés ;
  • 4. Les qualités professionnelles appréciées par catégorie.

L’employeur peut privilégier un de ces critères, à condition de tenir compte de l’ensemble des autres critères prévus au présent article ».

Sous réserve de la latitude que lui laisse sur ce point les dispositions conventionnelles, l’employeur doit donc nécessairement, lorsqu’il doit faire un choix entre des salariés dans le cadre d’un licenciement économique, définir les critères d’ordre de licenciement et peut établir une pondération entre ceux-ci.

La détermination des critères d’ordre sera appréciée suivant des modalités distinctes selon que ces critères sont fixés par un accord collectif majoritaire ou dans le cadre d’un document unilatéral établi par l’employeur.

L’article L. 1233-57-3 du Code du travail précise ainsi que « l’autorité administrative homologue le document élaboré par l’employeur mentionné à l’article L. 1233-24-4, après avoir vérifié la conformité de son contenu aux dispositions législatives et aux stipulations conventionnelles relatives aux éléments mentionnés aux 1o à 5o de l’article L. 1233-24-2 », à savoir notamment « la pondération et le périmètre d’application des critères d’ordre des licenciements ».

L’instruction DGEFP/DGT no 2013/13 du 19 juillet 2013 détermine les modalités selon lesquelles le contrôle doit être opéré dans le cadre d’une validation (accord collectif majoritaire) ou d’une homologation (document unilatéral).

Elle précise plus spécifiquement que « la portée de cette appréciation doit être modulée selon la nature du projet de licenciement économique collectif. Elle sera restreinte pour les projets mis en œuvre dans le cadre d’un accord collectif majoritaire issu du dialogue social et reposant sur un équilibre négocié au sein de l’entreprise ; elle sera renforcée pour les projets de licenciement mis en œuvre de façon unilatérale par l’employeur dans le cadre d’un document ».

En outre, s’agissant des critères d’ordre, l’instruction du 19 juillet 2013 mentionne que l’autorité administrative doit contrôler « les critères d’ordre des licenciements économiques et leur pondération : sans juger de la pondération des critères, ni de leur application, il est important de s’assurer de l’équilibre des critères retenus notamment quand l’employeur aura retenu des critères supplémentaires à ceux prévus par le Code du travail ».

Le Conseil d’État, dans son arrêt du 1er février 2017, rappelle d’ailleurs les contours de ce contrôle en jugeant « qu’il résulte de ces dispositions que, lorsque les critères d’ordre des licenciements fixés dans un plan de sauvegarde de l’emploi figurent dans un document unilatéral élaboré par l’employeur sur le fondement de l’article L. 1233-24-4, il appartient à l’autorité administrative, saisie de la demande d’homologation de ce document, de vérifier la conformité de ces règles et de leurs règles de pondération aux dispositions législatives et conventionnelles applicables » (CE, 1er févr. 2017, no 387886).

Comment dès lors apprécier la conformité des règles mises en œuvre aux dispositions légales et conventionnelles ? Le fait pour un employeur de disposer d’une latitude en matière de fixation des règles de pondération signifie-t-il qu’il peut neutraliser l’un des critères ?

C’est la question posée au Conseil d’État.

Dans l’affaire en cause, la société X..., dans le cadre de sa cession à la société Y..., envisageait le licenciement de 35 salariés sur 72 salariés.

Le choix effectué entre les salariés devant être licenciés a été réalisé sur la base des quatre critères mentionnés à l’article L. 1233-5 du Code du travail pondérés ainsi :

  • les charges de famille, avec deux points par enfant à charge et 5 points en qualité de parent isolé ;
  • l’ancienneté dans l’entreprise avec deux points par année pleine d’ancienneté ;
  • les difficultés de réinsertion avec cinq ou six points pour les salariés handicapés ou âgés et deux points pour les salariés en congé maternité ou victimes d’un accident du travail ;
  • la qualification professionnelle avec un point uniforme par salarié.

Plusieurs salariés de la société ont sollicité l’annulation de la décision d’homologation devant le Tribunal administratif de Caen, lequel a, suivant jugement du 23 juillet 2014, rejeté leur demande.

La Cour administrative d’appel de Nantes a annulé ce jugement et, par suite, annulé la décision d’homologation en ces termes : « en attribuant ainsi un point à l’ensemble des salariés quelles que soient leurs qualités professionnelles, la SAS [...] ne peut être regardée comme ayant tenu compte de l’ensemble des critères prévus à l’article L. 1233-5 du Code du travail pour la détermination de l’ordre des licenciements ; que si la SAS [...] soutient qu’il ne lui était pas possible, sauf à exposer les salariés à une discrimination injustifiée, de faire application de ce critère dès lors qu’aucune évaluation des salariés n’avait été réalisée et qu’aucune fiche de poste n’avait été établie, elle ne justifie cependant pas que le document soumis à homologation ne pouvait pas prévoir qu’une évaluation objective de ces qualités pût être réalisée, à l’issue par exemple d’entretiens individuels et qu’au vu de ceux-ci les qualités professionnelles des salariés de l’entreprise concernés par les licenciements donneraient lieu à l’attribution d’un certain nombre de points ; que les requérants sont dès lors fondés à soutenir qu’à défaut d’une application des critères d’ordre de licenciement conforme aux dispositions législatives applicables, le directeur régional des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi de Basse-Normandie n’a pu légalement décider d’homologuer le document unilatéral établi par la SAS [...] » (CAA Nantes, 15 déc. 2014, no 1402465).

Le Conseil d’État confirme l’analyse de la cour administrative d’appel en jugeant que, « par suite, en l’absence d’accord collectif ayant fixé les critères d’ordre des licenciements, le document unilatéral de l’employeur fixant le plan de sauvegarde de l’emploi ne saurait légalement, ni omettre l’un de ces critères, ni affecter l’un d’entre eux de la même valeur pour tous les salariés, dès lors que l’omission d’un critère dans le plan de sauvegarde de l’emploi, ou l’interdiction de le moduler, ont pour effet d’empêcher par avance que ce critère puisse être effectivement pris en compte au stade de la détermination de l’ordre des licenciements ».

La neutralisation d’un des critères d’ordre de licenciement équivaut ainsi à omettre un critère et excède donc la latitude laissée à l’employeur pour fixer les règles de pondération. En effet, de ce fait, les salariés ne bénéficient pas d’un des critères permettant de les départager. Or, la prise en compte de tous ces critères sont obligatoires. Dès lors, cette neutralisation entraîne nécessairement l’annulation de la décision d’homologation.

Une exception existe cependant. Le Conseil d’État précise ainsi « que l’autorité administrative ne saurait, par conséquent, homologuer un tel document, sauf s’il est établi de manière certaine, dès l’élaboration du plan de sauvegarde de l’emploi, que, dans la situation particulière de l’entreprise et au vu de l’ensemble des personnes susceptibles d’être licenciées, aucune des modulations légalement envisageables pour le critère en question ne pourra être matériellement mise en œuvre lors de la détermination de l’ordre des licenciements ».

Ainsi, neutraliser un critère d’ordre est envisageable, selon le Conseil d’État, lorsqu’il existe une impossibilité matérielle de mettre en œuvre ledit critère. Comment toutefois démontrer cette impossibilité matérielle ?
Dans l’affaire en cause, l’administrateur judiciaire affirmait qu’il ne disposait, au moment de l’élaboration du plan de sauvegarde de l’emploi, ni des fiches de poste, ni d’évaluations antérieures des salariés.

Cela n’est toutefois pas suffisant selon la cour administrative d’appel, suivie sur ce point par le Conseil d’État. La cour administrative d’appel précise ainsi que la société « ne justifie cependant pas que le document soumis à homologation ne pouvait pas prévoir qu’une évaluation objective de ces qualités pût être réalisée, à l’issue par exemple d’entretiens individuels et qu’au vu de ceux-ci les qualités professionnelles des salariés de l’entreprise concernés par les licenciements donneraient lieu à l’attribution d’un certain nombre de points ».

L’impossibilité matérielle sera donc pour le moins difficile à démontrer dès lors que celle-ci n’est pas caractérisée si la carence antérieure de l’employeur en matière de rédaction de fiches de poste ou de tenue d’entretiens individuels d’évaluation peut être réparée par la tenue d’entretiens concomitants à la procédure de licenciement aux fins de juger des qualités professionnelles des salariés.
L’impossibilité matérielle devrait dès lors se réduire à peau de chagrin et les critères ne sauraient être neutralisés, à tout le moins dans le cadre d’un document unilatéral.

II - Les catégories professionnelles : formation commune et obligation d’adaptation


La notion de catégories professionnelles n’a pas été définie par le Code du travail, sans que la loi du 14 juin 2013 n’intervienne sur ce point, laissant ainsi la jurisprudence poursuivre son œuvre de construction en la matière.

La Cour de cassation avait ainsi, en 1997, définit cette notion comme « l’ensemble des salariés qui exercent, au sein de l’entreprise, des fonctions de même nature supposant une formation professionnelle commune » (Cass. soc., 13 févr. 1997, no 95-16.648).
Elle a, par la suite, ajouté des pierres à l’édifice aux fins de mettre en œuvre un contrôle pragmatique de cette notion avec un examen concret de la situation de la société et des postes concernés.

Ainsi, le 27 mai 2015, la Cour de cassation précisait ce qu’il fallait entendre par « une formation commune ». Elle précisait dans ce cadre que le fait que des salariés exercent leurs missions sur des machines de génération différentes ne permet pas de les classer dans des catégories différentes dès lors qu’il n’est pas démontré que le « le pilotage de l’une ou l’autre de ces machines ait nécessité une formation de base spécifique ou une formation complémentaire excédant l’obligation d’adaptation » (Cass. soc., 27 mai 2015, no 14-11.688).

Les juridictions administratives, desquelles relève à présent la détermination des contours de cette notion, poursuivent sa définition. ainsi, dans un arrêt du 30 mai 2016, le Conseil d’État a jugé que « si la caractérisation de l’appartenance à une même catégorie professionnelle doit, le cas échéant, tenir compte des acquis de l’expérience professionnelle pour apprécier, ainsi qu’il a été dit au point 3, l’existence d’une formation professionnelle commune, c’est toutefois à la condition, notamment, que de tels acquis équivalent à une formation complémentaire qui excède l’obligation d’adaptation qui incombe à l’employeur ».

Au regard de cette définition, le Conseil d’État juge que les vendeurs appartenant à la Filière musique de la Fnac et les vendeurs appartenant à la Filière Livres ne peuvent, « eu égard, d’une part, à la nature de leurs fonctions et, d’autre part, à leurs formations de base, aux formations complémentaires qui leur étaient délivrées et aux compétences acquises dans leur pratique professionnelle » être considérés comme appartenant à des catégories professionnelles différentes.

Le Conseil d’État maintient ainsi la définition judiciaire des catégories professionnelles mais également, plus spécifiquement, celle de formation commune.

Poursuivant sur cette voie, le 30 juin 2016, la Cour administrative d’appel de Versailles a jugé que constituaient des catégories professionnelles distinctes les opérateurs spécialisés dans le procédé industriel « coulé » et ceux spécialisés dans le procédé industriel « extrudé ».

Elle prend en compte, pour ce faire, « la nature des fonctions occupées » et, plus spécifiquement, « la différence des techniques de production mises en œuvre » mais également le « niveau de formation professionnelle des salariés concernés ». Elle constate ainsi que « les opérateurs spécialisés dans le procédé « coulé » suivent une formation professionnelle d’une durée comprise entre 160 et 320 heures, alors que les opérateurs spécialisés dans le procédé « extrudé » suivent une formation professionnelle d’une durée de huit mois en moyenne, permettant d’acquérir successivement la maîtrise des tâches liées à quatre postes de travail » (CAA Versailles, 30 juin 2016, no 16VE01297).

Les juridictions administratives entendent ainsi opérer un contrôle éminemment pratique des fonctions exercées au regard notamment des missions confiées aux salariés mais également des niveaux et durées de formation nécessaires pour accomplir celles-ci.

III -La Commission de suivi : les interprétations administratives de l’article L. 1233-63 du Code du travail

L’article L. 1233-63 du Code du travail prévoit que « le plan de sauvegarde de l’emploi détermine les modalités de suivi de la mise en œuvre effective des mesures contenues dans le plan de reclassement ».

En outre, ce même article précise que « ce suivi fait l’objet d’une consultation régulière et détaillée du comité d’entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel dont les avis sont transmis à l’autorité administrative ».

Cette mention étant une mention obligatoire, le non-respect de celle-ci peut impliquer l’annulation de la décision d’homologation du plan de sauvegarde de l’emploi si celui-ci ne comporte pas une telle clause.

Le Code du travail, tout comme l’instruction du 14 juillet 2013, ne précisent toutefois pas le contenu minimum exigé pour cette clause, ce qui a pu nécessiter une intervention des juridictions administratives sur ce point.

La Cour administrative d’appel de Paris a ainsi examiné, sur ce fondement, l’accord collectif de la société X... et, plus spécifiquement, les modalités de suivi prévues. Elle constate qu’il était prévu une « commission de suivi, présidée par l’employeur et qui comprendra parmi ses membres un membre du comité d’entreprise élu par lui, à laquelle est attribué un certain nombre de missions pour assurer la mise en œuvre du plan de sauvegarde de l’emploi ». selon la Juridiction, la « mise en place de cette commission ne saurait régulièrement se substituer à l’exigence de définition des modalités d’information du comité d’entreprise, ou à défaut les délégués du personnel, auxquels incombent aux termes de la loi, le suivi de la mise en œuvre du plan de sauvegarde de l’emploi » (CAA Paris, 4 août 2016, no 16PA01718). Elle adopte ainsi une position stricte en la matière exigeant que le plan de sauvegarde de l’emploi détermine précisément comment le suivi sera mis en œuvre.

Ce n’est toutefois pas la position de la Cour administrative d’appel de Douai. Celle-ci a en effet jugé que « si l’article L. 1233-63 du Code du travail impose, d’une part, que le plan de sauvegarde de l’emploi détermine les modalités du suivi de la mise en œuvre effective des mesures contenues dans le plan de reclassement, d’autre part, que ce suivi fait l’objet d’une consultation régulière et détaillée du comité d’entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel, ces exigences n’impliquent pas que les modalités suivant lesquelles le comité d’entreprise ou les délégués du personnel seront consultés soient expressément prévues par le plan de sauvegarde de l’emploi, qui doit seulement définir les conditions dans lesquelles le suivi des mesures de reclassement qu’il contient sera assuré ; qu’il ressort, en l’espèce, du document unilatéral homologué par la décision en litige que celui-ci prévoit que le suivi de l’application des mesures de reclassement sera assuré par une commission composée de trois membres désignés parmi les représentants du personnel, d’un représentant par organisation syndicale et de deux représentants de l’employeur ; que cette organisation permettant d’assurer un suivi opérationnel du plan de reclassement n’est pas contraire aux dispositions de l’article L. 1233-63 du Code du travail et ne fait, en particulier, pas obstacle à ce que le comité d’entreprise soit régulièrement consulté et qu’il exerce les prérogatives qui lui ont été confiées par le législateur » (CAA Douai, 17 nov. 2016, no 16DA01513). La Cour administrative d’appel de Douai n’exige ainsi pas que les modalités de suivi soient précisées de manière détaillée mais que la Commission de suivi soit mise en place.

Cette dernière position apparaîtrait plus conforme avec la position pragmatique adoptée par le Conseil d’État et visant à ne pas permettre une annulation de la décision d’homologation ou de validation uniquement en raison du formalisme ne faisant pas grief.

La circulaire DGEFP/DRT/DSS 2002-01 du 5 mai 2002 disposait d’ailleurs que, « dans ce cadre, et sans préjudice de la consultation régulière et approfondie des représentants du personnel, les plans de sauvegarde de l’emploi pourront ainsi déterminer des modalités de suivi spécifique, par exemple au travers de la mise en place d’une instance de suivi composée de l’ensemble des acteurs concernés se réunissant à périodicité régulière, et dans le cadre de laquelle un bilan définitif de l’exécution du plan pourra être dressé ».

La mise en place d’une commission de suivi pourrait donc sembler suffisante en elle-même pour respecter l’obligation résultant de l’article L. 1233-63 du Code du travail. L’application pratique de cet article pourrait ensuite être appréciée par les juridictions mais cette appréciation ne se ferait pas en amont sur la simple base du rédactionnel du plan.

Le Conseil d’État prendra prochainement position sur cette problématique.

IV - L’exigence de motivation : la transparence du raisonnement et des vérifications réalisés par la Direccte

L’article L. 1233-57-4 du Code du travail dispose que « la décision prise par l’autorité administrative est motivée ». Le Code du travail ne précise pas, au-delà de cette mention, les exigences imposées dans le cadre de cette motivation.

L’instruction du 19 juillet 2013 n’apporte pas d’informations complémentaires sur ce point. Il était donc nécessaire d’attendre la position des juridictions administratives pour déterminer les contours de cette obligation de motivation.

Le 22 juillet 2015, le Conseil d’État s’est prononcé une première fois sur cette question en précisant que cette exigence de motivation n’impliquait pas que le Dirrecte doive prendre explicitement partie sur l’ensemble des points relevant de son contrôle ou qu’il doive indiquer chacune des étapes de la procédure d’élaboration.

Plus spécifiquement, le Conseil d’État estimait alors que « si ces dispositions impliquent que la décision qui valide un accord collectif portant plan de sauvegarde de l’emploi, ou la décision qui homologue un document fixant le contenu d’un tel plan, doivent énoncer les éléments de droit et de fait qui en constituent le fondement, de sorte que les personnes auxquelles ces décisions sont notifiées puissent à leur seule lecture en connaître les motifs, elles n’impliquent ni que l’administration prenne explicitement parti sur le respect de chacune des règles dont il lui appartient d’assurer le contrôle en application des dispositions des articles L. 1233-57-2 et L. 1233-57-3 du même code, ni qu’elle retrace dans la motivation de sa décision les étapes de la procédure préalable à son édiction » (CE, 22 juill. 2015, no 385816). Dans cette affaire toutefois, le Conseil d’État a jugé que le formalisme de la décision avait été respecté.

Le 1er février 2017, le Conseil d’État s’est une nouvelle fois prononcé sur l’exigence de motivation des décisions d’homologation du document unilatéral et a été amené à préciser quel élément essentiel devait figurer dans cette décision.

Dans cette affaire, la société X..., comportant un effectif de 65 salariés, a été placée en liquidation judiciaire sans identifier de repreneur. Le liquidateur judiciaire a donc élaboré un plan de sauvegarde de l’emploi soumis à l’homologation de la Direccte qui a rendu une décision rédigée en ces termes : « Considérant que le document unilatéral joint à la demande d’homologation précise les modalités d’information et de consultation du comité d’entreprise, le calendrier des licenciements, le nombre de suppressions d’emploi et les catégories professionnelles concernées, les modalités de mise en œuvre des mesures de formation, d’adaptation et de reclassement ; que ce document unilatéral est complet au sens des articles L. 1233-24-2 et D. 1233-14-l du Code du travail ; Considérant que le document unilatéral détermine le contenu du plan de sauvegarde de l’emploi conformément aux dispositions des articles L. 1233-24-4, L. 1233-58 et L. 1233-61 à 63 du Code du travail ; il prévoit notamment des mesures d’aides à la formation mobilisables en premier lieu, avant les autres financements possibles (OPCA, Pôle Emploi), à la création d’entreprise, prévoyant des moyens supplémentaires pour les salariés âgés de 50 ans ou plus, des aides à la mobilité ainsi que la possibilité d’une convention d’aide temporaire dégressive pour les reclassements externes, sous réserve qu’une demande soit adressée à la Direccte et acceptée par celle-ci, et un dispositif de même nature pour les reclassements internes, financé dans le cadre du PSE, ainsi que la possibilité, sous réserve d’acceptation par l’AGS, de mesures d’accompagnement des mesures du PSE ».

Or, la Direccte doit vérifier notamment le caractère suffisant des mesures prévues par l’employeur dans le plan de sauvegarde de l’emploi et doit, pour ce faire, et conformément à l’instruction du 14 juillet 2013, prendre en compte « simultanément les critères suivants : les moyens et la taille de l’entreprise, l’unité économique et sociale et du groupe auquel l’entreprise appartient ».
Cette exigence de contrôle implique-t-elle que la Direccte doit faire figurer dans sa décision les éléments de contrôle réalisés dans ce cadre ?

Le Conseil a jugé que « si le respect de la règle de motivation énoncée au point 2 n’implique ni que l’administration prenne explicitement parti sur tous les éléments qu’il lui incombe de contrôler ainsi qu’il a été dit au point 3, ni qu’elle retrace dans la motivation de sa décision les étapes de la procédure préalable à son édiction, il lui appartient, toutefois, d’y faire apparaître les éléments essentiels de son examen ; que doivent ainsi y figurer ceux relatifs à la régularité de la procédure d’information et de consultation des instances représentatives du personnel, ceux tenant au caractère suffisant des mesures contenues dans le plan au regard des moyens de l’entreprise et, le cas échéant, de l’unité économique et sociale ou du groupe ainsi que, à ce titre, ceux relatifs à la recherche, par l’employeur, des postes de reclassement ; qu’en outre, il appartient, le cas échéant, à l’administration d’indiquer dans la motivation de sa décision tout élément sur lequel elle aurait été, en raison des circonstances propres à l’espèce, spécifiquement amenée à porter une appréciation » (CE, 1er févr. 2017, no 391744).

Ainsi, dans cet arrêt, le Conseil d’État relève, comme la cour administrative d’appel avant lui, que plusieurs opérations de cession avaient récemment affecté la société, de sorte que le périmètre du groupe auquel elle appartenait ne relevait pas de l’évidence. De ce fait, le Direccte aurait dû faire apparaître dans la motivation ses éléments d’appréciation afin de permettre de vérifier la régularité de son contrôle et des bases de celui-ci.

Ce dernier arrêt est là encore révélateur des principes sur lesquels le Conseil d’État tente de construire sa jurisprudence en matière de plan de sauvegarde de l’emploi en tentant de trouver un juste équilibre entre la nécessité d’un formalisme rigoureux et l’absence d’exigence d’un formalisme irraisonné conduisant à remettre en cause des procédures sans que le moindre grief ne soit démontré. Espérons dès lors que le Conseil d’État poursuive dans cette voie pragmatique.

Auteur : Caroline Mo, Avocat, Colbert Avocats

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